REGMO: Behördenübergreifender Datenaustausch für Millionen Bürger:innen – Teil 1

Transparenz sowie agiles Lernen und das Teilen von Erfahrungen gehören zu den zentralen Werten der virtual7 GmbH. Dieser Beitrag steht im Zeichen dieser Kultur und macht Erkenntnisse aus der praktischen Umsetzung zugänglich, damit sie gemeinsam genutzt und weiterentwickelt werden können. Der Anspruch dahinter ist einfach. Künftige Anbindungen sollen von diesen gesammelten Erfahrungen profitieren und schneller ans Ziel kommen, statt dieselben Lehren noch einmal machen zu müssen.

Worum es geht und warum es schwierig ist

Die öffentliche Verwaltung in Deutschland hält die Daten ihrer Bürger:innen in über hunderte fachlich getrennte Register verteilt wie beispielsweise das Melderegister bis hin zu den Registern der Sozialverwaltung. Über Jahrzehnte hatte das eine unmittelbare Folge für die Menschen: Dieselben Angaben mussten bei jeder Behörde aufs Neue eingereicht werden, obwohl sie dem Staat längst vorlagen.

Genau hier setzt die Registermodernisierung an. Ihr Ziel ist es, Behörden in die Lage zu versetzen, benötigte Daten untereinander auszutauschen, statt sie immer wieder bei Bürger:innen abzufragen. Dabei sind zwei aufeinander aufbauende, aber rechtlich getrennte Ebenen zu unterscheiden.

– Die erste Ebene bildet der Identitätsabruf (IDA-Verfahren): Auf Grundlage des Identifikationsnummerngesetzes (IDNrG) ruft eine registerführende Stelle beim Bundesverwaltungsamt (BVA) die Identifikationsnummer (IDNr) ab, um diese eindeutig zu identifizieren und die IDNr im eigenen Register zu hinterlegen bzw. zu aktualisieren.

– Auf zweiter Ebene setzt der NOOTS-Staatsvertrag an: Er regelt den eigentlichen fachlichen Datenaustausch zwischen den Registern. Das Nationale Once-Only-Technical-System (NOOTS) nutzt die über den Identitätsabruf gesicherte IDNr als Verknüpfungsmerkmal, um darüber hinaus konkrete Nachweise automatisiert zwischen den beteiligten Stellen auszutauschen.

Sobald man aber Daten von Millionen Menschen behördenübergreifend austauschen will, wird schnell klar: Das ist kein reines Datenleitungs-Problem, sondern eine anspruchsvolle Aufgabe mit drei zentralen Herausforderungen. Man muss sicherstellen, dass jede Person eindeutig und korrekt erkannt wird. Man muss die Qualität der Zuordnung sicherstellen, damit Daten nicht bei der falschen Person landen. Und man muss den Bürger:innen gegenüber transparent bleiben, wer wann welche Daten über ihn ausgetauscht hat.

Gemeinsame Eindeutigkeit

Das Grundproblem lässt sich in einem Satz beschreiben: „Anna Müller aus der Hauptstraße" gibt es in Deutschland tausendfach. Ohne einen gemeinsamen, eindeutigen Schlüssel lassen sich Datensätze über Behördengrenzen hinweg nicht zuverlässig derselben Person zuordnen und dadurch würde man ständig Verwechslungen riskieren.

Die Lösung liegt in einem gemeinsamen Identitätsanker. Über die XBasisdaten-Schnittstelle im XRepository können berechtigte Stellen die IDNr sowie die zugehörigen Basisdaten einer Person abrufen. Technisch nimmt das BVA das Abrufersuchen entgegen und holt die Daten aus der IDNr-Datenbank beim Bundeszentralamt für Steuern (BZSt). Damit entsteht eine einheitliche, geteilte Wahrheit über die Identität einer Person, an der sich alle beteiligten Register orientieren können.

Damit ein Register mitmachen kann, muss es seine bestehenden Datensätze zunächst mit der IDNr verknüpfen. Das geschieht über den Initialabruf, bei dem ein Register für seinen Bestand die passenden IDNr erhält. Dieser Initialabruf darf nur ein einziges Mal zur Identifizierung stattfinden; so schreibt es das Identifikationsnummerngesetz (IDNrG) vor. Er ist also kein Werkzeug für beliebig wiederholte Massenabgleiche, sondern ein einmaliger, kontrollierter Startpunkt. Genau deshalb liegt die eigentliche Herausforderung in der erstmaligen Identifizierung. Weil dieser Schritt so entscheidend ist, findet er nicht in einem einzigen Durchlauf statt, sondern iterativ in mehreren Schritten. Die Iteration greift immer dann, wenn ein Abgleich zu keiner eindeutigen Identifizierung führt. Im ersten Durchlauf wird zunächst mit wenigen Merkmalen gearbeitet, nämlich Geburtsdatum, Name und Vorname. Bleibt eine eindeutige Zuordnung aus, kommt im zweiten Schritt zusätzlich die Anschrift hinzu. Ist die Zuordnung einmal erfolgt und die IDNr im Register hinterlegt, wird alles Weitere deutlich einfacher: Die Aktualisierung der Daten läuft danach unkompliziert über die bereits vorhandene IDNr, weil sich die Person nun eindeutig referenzieren lässt.

Datenqualität bei der Identifizierung sicherstellen

Bevor ein Register die IDNr überhaupt in seinen Bestand aufnehmen kann, muss eine Frage beantwortet werden: Ist der vorhandene Datensatz wirklich derselbe Mensch, dem diese IDNr gehört? Genau hier entscheidet sich die Datenqualität.

In der Praxis lässt sich diese Frage selten mit einem eindeutigen Ja oder Nein beantworten. Namen werden unterschiedlich geschrieben, Adressen ändern sich, Tippfehler schleichen sich ein, ein zweiter Vorname fehlt mal. Erschwerend kommt hinzu, dass die vorhandenen Bestandsdaten nicht zwangsläufig aktuell sind. Solange sie noch nicht automatisch aktualisiert werden, kann der gespeicherte Stand vom heutigen Leben der Person abweichen. Ein Nachname ändert sich durch Heirat, die Anschrift durch einen Umzug, und schon passen die Merkmale nicht mehr sauber zusammen, obwohl es sich um denselben Menschen handelt. Deshalb geht es beim Abgleich nicht um perfekte Gleichheit, sondern um eine belastbare Prüfung, ob die Bestandsdaten wahrscheinlich übereinstimmen. Nur wenn diese Wahrscheinlichkeit hoch genug ist, darf die Zuordnung im Register vorgenommen werden. Ist aus deisem Grund keine eindeutige Zuordnung möglich, ist Nacharbeit nötig, beispielsweise indem Kontakt mit der Person aufgenommen wird, um die Angaben manuell im Register zu aktualisieren und für die Person eine erneute Identifizierung zu versuchen.

Warum diese Sorgfalt so wichtig ist, zeigt sich am Fehlerfall: Wird eine IDNr dem falschen Datensatz zugeordnet, baut jede weitere Verarbeitung auf einer falschen Grundlage auf. Eine solche Fehlzuordnung lässt sich nachträglich nur mit erheblichem Aufwand wieder auflösen.

Damit wird deutlich, dass eine saubere Identifizierung keine reine Fleißaufgabe ist, sondern ein Kernbestandteil einer funktionierenden Data-Governance (Mehr Informationen können in der Data‑Governance-Blogpost‑Serie nachgelesen werden). Sie legt die Regeln, Verantwortlichkeiten und Qualitätsmaßstäbe fest, nach denen Daten erfasst, geprüft und gepflegt werden. Nur auf dieser Grundlage lässt sich sicherstellen, dass die IDNr dauerhaft dem richtigen Menschen zugeordnet bleibt und die darauf aufbauenden Prozesse verlässlich funktionieren. Richtige Daten sind damit nicht nur eine technische Voraussetzung, sondern die Basis für Vertrauen in das gesamte Register.

Transparenz für Bürger:innen

Je mehr Daten zwischen Behörden fließen, desto wichtiger wird das Vertrauen der Bürger:innen. Automatisierter Datenaustausch darf keine Blackbox sein. Wer nachvollziehen kann, was mit seinen Daten geschieht, behält die Kontrolle.

Dafür sorgt das Datenschutzcockpit. Es gibt jeder Person die Möglichkeit, selbst und bequem im Browser einzusehen, welche Daten wann und aus welchem Grund zwischen welchen öffentlichen Stellen ausgetauscht wurden. Die technische Grundlage bildet die XDatenschutzcockpit-Schnittstelle im XRepository (kurz XDSC). Über sie stellen die angeschlossenen Register ihre Protokolldaten bereit. Dass diese Protokolldaten überhaupt existieren, ist gesetzlich vorgeschrieben: Das Identifikationsnummerngesetz (IDNrG) verpflichtet die Register dazu, jede Anfrage und den Erhalt jeder Antwort zu protokollieren (§ 9 IDNrG). Erst diese lückenlose Protokollierung macht es möglich, dass das Cockpit den Bürger:innen ein vollständiges Bild geben kann. Die Protokollierung endet dabei nicht bei den erfolgreichen Aktualisierungen: Auch nicht erfolgreiche Aktualisierungen müssen dokumentiert werden.

Ein wichtiger Anspruch dabei ist, dass diese Informationen bürgerlesbar sind. Es genügt nicht, technische Codes oder interne Feldkürzel anzuzeigen. Bürger:innen müssen ohne Fachwissen verstehen können, welche Informationen über ihn ausgetauscht wurden. Deshalb werden die Inhalte in einer für Laien verständlichen Form aufbereitet und beschriftet (etwa „Geburtsort: Berlin" statt eines internen Schlüssels), damit die Transparenz nicht an der Darstellung scheitert.

Ehrlich einordnen muss man dabei, dass bislang erst vergleichsweise wenige Behörden angebunden sind und die Umsetzung des Registermodernisierungsgesetzes noch mehrere Jahre dauern wird, bis alle Register angeschlossen sind.